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L’affaire Petrocaribe au regard du droit

samedi 24 février 2018 par Charles Sterlin

Le chef de l’Etat vient de publier dans le journal officiel de la République la résolution adoptée la semaine écoulée par le Sénat. Par cette publication, les deux pouvoirs législatif et exécutif conviennent de confier l’enquête sur la gestion des fonds PetroCaribe à la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA).

National -

La résolution du Sénat ainsi que sa publication dans Le Moniteur interviennent au moment même où un citoyen saisit le cabinet d’instruction du dossier. L’affaire suscite beaucoup d’intérêt.
Elle est suivie de près par tous les secteurs opposants, partisans, société civile, juristes, la presse. Un fonds de développement estimé à près de deux milliards dollars que l’Etat haïtien doit rembourser sur une échelle de 25 ans a été utilisé dans des conditions jugées « calamiteuses ». Dans cette bataille rangée entre groupes politiques rivaux où apparemment c’est la nation qui en perdra, beaucoup de question se sont soulevées. Quelle institution a les prérogatives constitutionnelles et légales pour enquêter sur la gestion des fonds de l’Etat ? Quelles suites légales à donner à un rapport d’enquête émanant du Sénat ? La justice criminelle peut-elle enquêter et juger les hauts dirigeants pour leur gestion des fonds publics ?

I. Le droit public d’enquête, une compétence partagée entre la CSCCA et le Parlement
La Constitution de 1987 établit deux moyens exclusifs par lesquels le droit public d’enquête doit être mis en œuvre : par la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif d’une part, et par le Parlement d’autre part.
A. La CSCCA, l’organe principal d’enquête sur la gestion des fonds publics
La loi mère dispose en son article 200 que « la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif est chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et des dépenses de l’Etat, de la vérification de la comptabilité des entreprises de l’Etat ainsi que de celles des collectivités territoriales ». L’article 200.4 précise que la « Cour a le droit de réaliser les audits dans toutes administrations publiques ».

Le décret du 23 novembre 2005 établissant l’organisation et le fonctionnement de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif vient conforter ces dispositions constitutionnelles. Il dispose en son article 5 que dans le cadre de sa mission, la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA) a pour attributions de faire rapport au Parlement de la régularité des transactions financières de l’Etat ; d’exercer le contrôle administratif et juridictionnel des ressources publiques ; de conduire toutes missions d’enquête, d’encadrement, de conseil et de consultation qui lui sont confiées par les Pouvoirs Publics.
Dans sa mission de contrôle de l’utilisation des fonds publics, la Cour peut adopter un « arrêt de quitus ou de décharge » si la gestion était bonne (art. 18). Lorsque la gestion a été jugée calamiteuse et qu’on constate des malversations, des détournements, des vols ou des actes préjudiciables au Trésor public, la décision prend le titre d’arrêt de débet (Art. 19). Si l’arrêt concerne un ou plusieurs membres du Cabinet ministériel, la Cour notifiera le Parlement, la présidence, le Premier ministre ainsi que le Ministre des finances (art. 20.1). S’agissant des comptables publics de droit ou de fait, l’arrêt de débet, accompagné des documents ou pièces appropriés, sera communiqué, sans délai, au Commissaire du Gouvernement du Tribunal Civil compétent et/ou au juge d’instruction de la Juridiction répressive, pour les suites que requiert le cas (Art. 20.2).
B. Le droit public d’enquête, un outil au service du contrôle parlementaire
L’enquête parlementaire est une vieille institution politique existante dans de nombreuses sociétés où existe un régime démocratique dans lequel cohabitent des pouvoirs concurrents. Elle est l’un des outils au service du contrôle parlementaire du gouvernement. Ordinairement elle intervient suite à un problème grave duquel se saisit l’opinion publique. Selon le système juridique, cette institution est prévue par la Constitution ou par des lois ou des ordonnances. En France par exemple, elle a été régie par l’ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (Art. 6). Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’enquête parlementaire devient une disposition constitutionnelle prévue à l’article 51-2 de la Constitution. En Belgique, elle est prévue par la Constitution en son article 56. Le système anglais est particulier en raison de l’absence de constitution écrite. Jusqu’au début des années 2000, le droit d’enquête revenait au Tribunal of inquiry par une loi de 1921. Cette loi fut abrogée en 2005 par l’Inquiries Act qui, désormais, place cette prérogative dans les mains du pouvoir exécutif.
En Haïti, le droit d’enquête parlementaire est garanti par la Constitution et le règlement intérieur du Sénat et celui de la Chambre des députés. En son article 118, la charte fondamentale dispose : « Chaque Chambre a le droit d’enquêter sur les questions dont elle est saisie ». Le règlement intérieur de la Chambre des députés définit le droit d’enquête parlementaire dans ses articles 207 à 214. L’article 211 du texte dispose que « le rapport établi par la commission d’enquête est remis au président de la Chambre des députés qui le transmet, au besoin, au président de la République. Le Premier ministre est informé de cette transmission ».

Le règlement intérieur du Sénat pour sa part précise en son article 207 que « le Sénat a le droit d’enquêter sur toutes les questions dont il est saisi, faits et actes qui sont de nature à des sanctions disciplinaires ou pénales reprochés à ses membres ainsi qu’aux hauts responsables des services publics et des organismes autonomes utilisant des fonds de l’Etat », mais « sous réserve que la justice ne soit pas déjà saisie des faits et actes en cause ». De quelle justice s’agit-il dans ce passage ? La justice judiciaire ou la justice administrative ? Si le manque de clarté de cet article entretient une certaine confusion, il apparait par ailleurs qu’il autorise le Sénat à enquêter sur une large gamme de questions qu’elles soient civiles, pénales ou administratives. Toutefois, la compétence du Parlement à cet effet reste subordonnée à l’éventualité où aucune enquête n’a été ouverte sur le dossier par une juridiction compétente. L’article ne précise pas cependant quelle devrait être l’attitude du Parlement au cas où une juridiction ordinaire viendrait à être saisie d’une affaire sur laquelle il a déjà ouvert une enquête.

II. La résolution des sénateurs au regard des dispositions constitutionnelles et légales
Le règlement intérieur du Sénat en son article 218 dispose que « dans ses conclusions, le rapport de la commission d’enquête doit indiquer si les faits et/ou les actes ayant fait l’objet de l’enquête sont de nature à donner lieu à des mesures disciplinaires et/ou poursuites judiciaires ». Le règlement précise plus loin que le débat en séance publique qui suit la présentation de la commission d’enquête peut être clos par le vote de toute résolution relative aux propositions contenues dans ledit rapport (Art. 219). Il précise finalement que la résolution dont il est question et le rapport de la Commission d’enquête sont transmis par le président du Sénat aux autorités compétentes pour les suites nécessaires (Art. 220). Ces dispositions nous commandent deux observations.

a) Une résolution conforme à une certaine logique juridique
L’article 220 du règlement intérieur du Sénat indique que le rapport ainsi que la résolution doivent être transférés aux autorités compétentes. De quelle autorité compétente est-il question ? La justice judiciaire ? La justice administrative ? L’exécutif ? La police ? Le droit n’est pas trop clair ici. Mais en se référant à la Constitution il y a lieu de se demander si ce problème n’est pas déjà résolu. Comme nous l’avons démontré plus haut la loi mère fait de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif l’institution centrale chargée du contrôle administratif et juridictionnel des recettes et des dépenses de l’Etat (Art. 200). Cette institution a donc l’impérieuse obligation de réaliser des audits sur la gestion de tous les comptables de deniers publics (Art. 200.4). Le décret du 23 novembre 2005 cité plus haut donne à la Cour la compétence pour exercer le contrôle administratif et juridictionnel des ressources publiques et de conduire toutes missions d’enquête, d’encadrement, de conseil et de consultation qui lui sont confiées par les Pouvoirs publics.
En vertu de ces dispositions, il apparait que la CSCCA peut bien être dans une certaine mesure une ou cette autorité compétente que suppose l’article 220 du règlement intérieur du Sénat. Donc, sur ce point la résolution de la Chambre haute renvoyant l’affaire par-devant la CSCCA n’apparait avoir rien d’illégal. Au contraire, on pourrait même affirmer qu’elle met la Cour face à ses responsabilités dans la mesure où le droit d’enquêter sur la gestion des grands commis de l’Etat est avant tout une prérogative de ladite institution.
b) Une séance organisée en violation du règlement intérieur du Sénat
Si d’un point de vue juridique et seulement juridique on n’a pas grand-chose à reprocher aux sénateurs par le fait qu’ils renvoient l’affaire par-devant la CSCCA, on doit tout de même reconnaitre que la procédure tracée par le règlement intérieur du Sénat n’a pas été respectée lors de ladite séance. Le règlement précise très clairement que la séance pour sanctionner le rapport d’enquête doit être publique. En d’autres termes, les pères conscrits ont l’obligation de faire la publicité de la séance de sorte que le public et notamment la presse puissent y assister. Cette publicité apparait essentielle pour l’exercice et la transparence de la décision qui sera prise à l’issue des débats. Elle permet aux citoyens d’être informés directement des problématiques que soulève le travail de la commission parlementaire, et surtout de s’informer du comportement de chacun des élus par rapport à l’affaire en cause. Or, il se trouve que cette obligation a été évitée. La séance a eu lieu discrètement loin des caméras de la presse.
Sur ce point, l’on est en droit de questionner la sincérité, voire la validité de la résolution car la procédure n’a pas été respectée. La manière de procéder contrevient au règlement intérieur de l’organe parlementaire. Si la séance pour l’adoption de la résolution est contestable en termes procéduraux, la résolution est-elle elle-même valide ? Qu’en est-il de sa publication dans le journal officiel de la République ? Quel recours ?

III. La justice administrative et financière et la justice criminelle : Quelle cohabitation ?
Entre-temps, l’affaire PetroCaribe est portée par-devant le cabinet d’instruction. Un juge a été désigné à cet effet. Si l’article 50 du code d’instruction criminelle autorise « toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit à porter plainte et se constituer partie civile devant le juge d’instruction », il y a lieu d’être prudent. L’acte de corruption peut-il être considéré comme un délit ou un crime au même titre que les meurtres, les agressions physiques, les cambriolages, les vols simples et qualifiés, les infractions sexuelles, etc. où les présumés coupables sont automatiquement justiciables devant les tribunaux ordinaires ? Le code pénal haïtien n’apporte aucune réponse à cette question.
De plus, si les articles 137 à 144 font mention de la corruption, laquelle est celle des fonctionnaires qui aurait « agréé des offres ou promesses, ou reçu des dons ou promesses pour faire un acte de sa fonction ou de leur emploi », donc de la petite corruption. La corruption dont il est question dans le cadre du scandale PetroCaribe est de la grande corruption. La corruption d’Etat, celle mise en place au plus haut sommet de l’Etat et qui constituerait donc du « vol ou usage abusif des ressources publiques » par une certaine élite politique ou administrative. Si la question est dans une certaine mesure traitée par la loi portant sur la prévention et la répression de la corruption, cette loi n’établit pas un lien automatique entre la poursuite et la justice pénale.
Dans le droit international traitant de la corruption, le terme au sens où nous l’entendons ne fait pas non plus l’objet de définition claire et précise. La Convention interaméricaine contre la corruption en son article 6 énumère un ensemble de caractéristiques de la corruption. Aucune allusion n’est faite au crime. L’Assemblée générale des Nations unies quant à elle, ne voulant pas froisser la susceptibilité des Etats, esquive tout simplement la définition de la corruption à travers la Convention des Nations unies contre la corruption. Toutefois, elle reconnait dans le préambule « les liens qui existent entre la corruption et d’autres formes de criminalité, en particulier la criminalité organisée et la criminalité économique, y compris le blanchiment d’argent ». Cette association entre corruption et l’expression « d’autres formes de criminalité » laisse présager que l’organisation mondiale considère la corruption comme un crime parmi d’autres. Dans d’autres publications non contraignantes, l’organisation estime clairement que « la corruption est un crime grave qui affaiblit la société » car elle freine le développement social et économique et accroît la pauvreté ; prive ainsi la population des composantes fondamentales d’une vie décente ; mine la démocratie et exacerbe les inégalités et l’injustice.
Pour autant, difficile jusque-là de considérer la grande corruption comme un crime au sens de la violation du droit pénal susceptible d’enquête criminelle au premier abord. Toutefois, dans le droit haïtien il existe une jurisprudence éloquente sur laquelle on pourrait fonder la saisine du cabinet d’instruction contre les présumés dilapidateurs des fonds PetroCaribe : le procès de la consolidation. Ce procès, qui a commencé avec une enquête parlementaire sur la gigantesque escroquerie des emprunts de 1874-1875, s’achève en 1904.
Les pratiques de malversation des hauts dirigeants de l’Etat, en commençant par l’ex-président T. Simon Sam jusqu’aux grands commerçants étrangers, ont été confirmées par les rapports d’un tribunal d’instruction criminelle et d’une commission spéciale d’enquête. Le procès a lieu dans le cadre des assises criminelles sur la base de la loi du 27 juin 1904. Mais cette loi est-elle encore en vigueur ? Les opinions peuvent diverger ; par contre on sait que la Constitution du 29 mars 1987 en son article 296, abroge toutes les dispositions antérieures qui lui seraient contraires. Or cette loi est contraire à la Constitution en ce que la loi mère énonce clairement que l’institution qui est compétente et qui a le droit d’enquêter et de juger les actes des hauts fonctionnaires est la CSCCA.
Au premier abord, la justice criminelle n’est donc pas compétente pour statuer sur un dossier relatif à la gestion des fonds publics, sauf dans le cas où elle serait saisie par des institutions compétentes, tels le Parlement, la CSCCA. Mais tout n’est pas fini. Un citoyen qui aurait suffisamment de preuves ne peut-il pas aussi saisir la justice criminelle sur un dossier qui concerne la gestion des fonds publics ? S’il est vrai qu’il n’y a jamais eu de rapport parlementaire ou administratif au sens du droit car ni le rapport Latortue ni celui de Beauplan n’ont jamais été approuvés par le Sénat, au moment de la rédaction de ces lignes nous apprenons qu’un nouveau citoyen saisit la justice criminelle et a fait le dépôt de pièces additionnelles ayant rapport aux actes posés par l’ex-président Michel Martelly durant son mandat. Le plaignant se base sur une déclaration de l’ancien chef d’État à la Henfrasa, le 6 janvier écoulé où ce dernier a affirmé avoir volé de l’argent du PetroCaribe qu’il a investi dans des hôtels. Pour le plaignant, il s’agit d’un aveu de Michel Martelly de son implication dans le dossier PetroCaribe. Ainsi demande-t-il au juge d’instruction d’interroger l’ancien président « sur le financement des hôtels Marriot, Best Western et El Rancho, de le poursuivre pour détournement des biens publics, blanchiment des avoirs et association de malfaiteurs » (Le National, 19 février 2018). Il est donc intéressant de se demander si ce dernier élément ne constitue pas une preuve convaincante et suffisante sur laquelle la justice criminelle peut se baser pour établir sa compétence dans le cadre de l’affaire PetroCaribe ?

Moise Jean Enseignant au CEDI et à l’Université Quisqueya Doctorant en droit
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